Strandskyddet på väg att försvagas

Dispenser från strandskyddslagstiftningen ska ges mycket restriktivt, ändå har 93 procent av granskade ansökningar beviljats. Det visar en ny rapport från Naturskyddsföreningen.

Rapporten avslöjar dessutom att nästan 50 procent av Stockholms stränder och över en tredjedel av den svenska kusten redan har exploaterats. Trots strandskyddslagstiftningen. Men hur är det möjligt när alla undantag från strandskyddet först måste godkännas?

Charlotta Zetterberg är professor i miljörätt vid Uppsala Universitet och en av författarna till Naturvårdsverkets rapport “Dispens från förbud att skada naturen” från 2021.

– I grunden är strandskyddet en förbudslagstiftning och enda vägen förbi förbud går via undantag, dispensgivning. Förbuden i miljölagstiftningen har som huvudregel en dispansmöjlighet, men de som prövar ska alltid utgå från att det handlar om undantag, säger hon till LFT.

När kommunerna prövar de här reglerna och tillämpar lagstiftningen finns det två syften bakom strandskyddet. Den ena är att trygga förutsättningar för allemansrätt och det andra är att bevara goda livsvillkor för djur och växtliv. Det finns alltså krav på att dispenser måste ta hänsyn till dessa två syften.

Politiskt slagträ

Men flera partier med C i ledningen har länge eftersträvat en mindre omfattande strandskyddslagstiftning i äganderättens namn. Mot slutet av mars kommer riksdagen antagligen att anta ett lagändringsförslag från regeringen där reglerna försvagas.

Mia Svedäng, sakkunnig vid Naturskyddsföreningen och författare till rapporten är kritisk till regeringens förslag.

– Vi var jättekritiska till de flesta förslagen i vårt remissvar, bland annat till att man ska ta bort strandskyddet vid alla små sjöar och vattendrag. Då försvinner 10 000-tals kvadratkilometer naturskydd i ett enda slag, säger hon i en intervju med LFT.

Strandskyddet utgör ett automatiskt, landsöverskridande skydd av natur utöver lokala naturskyddsinsatser som nationalparker.

– Det är otroligt deppigt det här, men riksdagen kommer antagligen rösta igenom stora uppluckringar av strandskyddet. Dessutom gör de föreslagna nedskärningarna att det blir mycket svårare för oss att leva upp till våra miljö- och friluftsmål.

Kristina Yngwe, riksdagsledamot för centerpartiet och ordförande vid miljö- och jordbruksutskottet, förklarar varför partiet arbetat så hårt med att förändra lagstiftningen.

– Det finns ett stort antal kommuner, företag och privatpersoner (se utredningens remissvar) som visar hur dagens strandskyddslagstiftning stoppat byggnation på landsbygden, och därigenom landsbygdens utveckling. Strandskyddsutredningen har också underlag som visar att strandskyddet påverkar förutsättningarna för finansiering av bostadsbyggande på landsbygden, säger Kristina Yngwe.

Men Mia Svedäng menar att det redan idag är lättare att få dispens från strandskyddet om det kan förväntas leda till landsbygdsutveckling.

– Naturvårdsverket och Boverket konstaterade i en gemensam utvärdering av strandskyddet 2014 att strandskyddsreglerna bara är en av flera begränsande faktorer för kommunernas bostadsbyggande och att det är tveksamt om lättnader i strandskyddet skulle bidra till att lösa bostadsbristen i glesbygdsområden som ligger i närheten av storstäder.  Värt att notera är att trenden med minskande befolkning på landet inte gäller områden där näringsbasen grundar sig på turism, vilket antyder att god tillgång till natur kan vara en viktig faktor vid val av bostadsort.

Självuppfyllande profetia

Enligt Kristina Yngwe ser inte C mängden dispenser som ett problem i sig.

– Frågan är var dispenserna ges, och där kan vi konstatera att den absoluta merparten av dispenserna ges i områden som redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Det finns ett dispensregelverk att förhålla sig till, med en praxis där det råder stor restriktivitet för dispensgivning i områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Att dispenser ges i områden där byggnation ger liten påverkan på strandskyddets syften ser vi alltså inte som något problematiskt.

Men saknar verkligen dessa områden betydelse “för strandskyddets syften”?

Enligt professor Charlotta Zetterberg angavs tydliga dispensskäl i miljöbalken i ett försök att bättra på lagstiftningen. Ett av dispensskälen har utnyttjats i allt högre grad: Nämligen när ett område redan är taget i anspråk.

– Ju fler dispenser som meddelas, desto lättare blir det att säga att ett område redan är av liten betydelse för strandskyddet. Så själva det här dispensskälet är märkligt – ju fler områden som blir ianspråktagna, vid desto fler tillfällen kan dispensskälet användas, förklarar Charlotta Zetterberg.

Lagstiftningen saknar helhetssyn

Även i de fall då en dispenshandläggare har bra skäl för att ge dispens i ett enskilt ärende, så saknas det en övre gräns för hur många dispenser som kan delas ut i en region.
Med andra ord kan den totala belastningen på ett område bli väldigt stor – trots att varje enskild sökande uppfyller dispensskälen.

Frågan är också om dessa områden där dispens anses ha “liten påverkan” verkligen utreds. I naturvårdsverkets rapport framkommer det nämligen att dispenshandläggare väldigt sällan besökt de platser som undantas från strandskyddet.

– Är man kunnig på området och prövar dispenser bör man känna till att hänsyn ska tas till en redan omfattande dispensgivning i området. Det framgår av rättspraxis, säger professor Charlotta Zetterberg.

Dispenser ska ta hänsyn till djur- och växtliv och allemansrätten.

– Då måste man ha koll på området, annars kan man inte säga om man slår ut en art eller ej. Så det faller sig naturligt att de som prövar måste ha god kännedom om området. Samtidigt såg vi att de gör väldigt få platsbesök. De har inte koll på hur det ser ut och kommer ofta istället med generella uttalanden.

Anna Christiernsson, docent i miljörätt vid juridiska institutionen vid Stockholms universitet deltog också i arbetet med Naturvårdsverkets rapport. Hon anser att en planering måste finnas för hela landskap, så att det inte bara är enskilda fall som granskas, utan helheten.

– De nya förslagen säkerställer inte att orörd natur bevaras på rätt plats i landskapet så att arter som är beroende av dessa miljöer kan ta sig mellan dem. Det saknas nämligen förslag som säkerställer att enskilda beslut tar hänsyn till områdets funktion i landskapet och kumulativa effekter, med utgångspunkt i holistiska beslutsunderlag. En landskapsplanering hade kunnat vara en väg framåt, för att skapa ett mer flexibelt och effektivt strandskydd, som också hanterar kumulativa effekter. Några sådana förslag finns dock inte.

Idag är kommunerna skyldiga att rapportera dispenser till länsstyrelsen, men om lagförslaget blir verklighet försvinner statistiken för små vattendrag och sjöar. Därmed blir det svårare att följa exploateringen av okända artrika områden som saknar formellt skydd.

I förarbetet till strandskyddslagstiftningen ser vi hur den var tänkt att tillämpas.

– Att det är en alldeles för generös tillämpning med dispenser har man haft insikt om långt tillbaka. Lagstiftningen markerar att det endast i undantagsfall ska ges dispens. Det finns tydligt stöd i rättskällorna för detta, säger professor Charlotta Zetterberg.

Jakt på politiska poäng

Om man ska prioritera byggande, eller att vända den negativa trenden med biologisk mångfald, är en politisk fråga anser  Charlotta Zetterberg.

– Man kan inte ha både och. Man kan inte både bygga och ha biologisk mångfald. På något plan måste man inse den här konflikten.

Hur undkommer vi då problematiken med att områden med dispens enklare får fler?

– I vår rapport föreslår vi att man ska utöka möjligheten att ha en landskapsplanering. En övergripande plan där handläggarna kan titta på enskilda dispenser utifrån ett större perspektiv och se att det kanske inte är lämpligt med fler dispenser. Att det ska bli kopplat till en landskapsplanering helt enkelt.